英国外交形势分析

《英国发展报告2017-2018》 | 作者: 崔洪建 | 时间: 2019-01-24 | 责编: 龚婷
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       20173月?#38597;?#35848;判正式启动后,英国外交进入了落实全球英国”构想并服务于?#38597;?#36827;程的新阶段。落实有关政策宣示、积极参与?#20998;?#20107;务以塑造英欧新关系、应对大国博弈以巩固其地位、介入地区热点并拓展全球外交布局等,成为英国外交在这一新阶段开端的主要表现。


一、落实“全球英国”构想

(一)细化并落实政策宣示

       在2017年1月发表?#24052;雅?#26041;案”演讲并正式提出“全球英国”的外交构想一年之后,特雷莎·梅首相在2018年2月的慕尼黑安全会议上进一?#35762;?#36848;其构想。从应对全球安全变化入手,梅在演讲中主要围绕加强?#20998;弈?#22806;反恐合作来论证英欧、欧美安全合作的必要性,声明英国将坚持?#20998;?#23433;全的“无条件承诺?#20445;?#20854;目的在于游说欧盟从“共同安全利益和价值观”出发,在英国?#38597;?#21518;共同维护英欧“安全共同体”。[1]因此,当前“全球英国”外交构想的主要目标是服务于?#38597;?#30340;政治进程并重新构建英欧外交和安全关系。

       为推动“全球英国”构想成为朝野共识并加?#26376;?#23454;,英国外交部应询于2018年2月向议会下院外委会提交了名为“英国外交政策如何应对更具挑战性的全球环境”的备忘录,较为全面地阐述了“全球英国”的具体含义、主要目标和各项举措,指出“‘全球英国’是英国决心适应变化、继续成为全球外交成功参与者的核心概念。它表明英国将继续保持开放、包容和外向,坚持自由贸易和自身的利益和价值观,并坚定地提高国际地位和影响力”。因此“全球英国”在外交领域的主要目标是“扩展存在、提升影响和增强能力”。为此英国要在现有双边、地区和全球的关系、机构网络中挖掘资源,为其外交、防务、发展和贸易提供保障。备忘录还罗列了英国对美、欧、俄、印太、非洲、中东北非以及拉美等国和地区的外交目标,以及在多边和全球议题、人权和发展事务以及数字、网络安全领域的政策方向。[2]备忘录成为今后一?#38382;?#26399;“全球英国”构想在外交领域的行动指南。

(二)增设驻外机构以扩展全球存在

       英国政府意识到“一旦离开欧盟,英国与世界互动的一些因素将会改变。虽然英国将失去作为欧盟成员的一些优势因素,但?#27493;?#33719;得更大的行动灵活性,外交政策能力的提升将确保英国成为主要全球?#24418;?#20307;”。[3]因此为因应?#38597;?#21518;形势、确保其全球存在并提升外交能力,英国政府通过增设和调整驻外机构进行提前布局,成为落实“全球英国”构想的具体举措之一。2018年3月,外交大臣约翰逊宣布英国将在未来两年内新增至少250个外交岗位、新建10个驻外使团,并称此举将使英国成为驻外机构网络最庞大的?#20998;?#22269;家,体现了“‘全球英国’的雄心”。[4]仅一个月后,约翰逊?#20013;?#24067;将通过在英联邦国家新开设9个驻外机构来拓展其海外网络,并称这些新增机构所在地区“将为?#38597;?#21518;的英国经济提供巨大潜力和机遇并密切英联邦大家庭的关系”[5] 。从英国新增机构和人员的方向来看,应对?#38597;?#20107;务和覆盖英联邦国家是其主要考虑:在计划新增的250个外交岗位中,?#20998;?#22269;家就占50个,而在英联邦国家的新设机构则主要集中在非洲、加勒比和南太平洋地区的一些英国此前并不重视的小国。[6]此外,为确保?#38597;?#21518;在全球的经济存在并开展经济外交,英国国际贸易部于2017年底宣布设立名为?#23433;?#21015;颠贸易委员会(HMTC)”的新机构,代表政府在非洲、亚太、中国、东?#20998;?#20122;、?#20998;蕖?#25289;美、中东、北美以及南亚等世界九大主要市场执行海外贸易和内外直接投?#23454;?#25919;策。[7]

(三)更新安全理念、推进能力建设

       英国政府落实“全球英国”构想的另一重大举措,是借其国家安全委员会推出《国家安全能力评估》报告来更新其安全理念并增进能力建设。报告的核心内容是提出“聚合理念?#20445;‵usion Doctrine)作为新的安全原则,即英国将在国家安全委员会框架下,充分发挥其安全、经济和软实力的合成效应,来改善安全环境并促进其国家利益。在此理念下,英国将提升军备并实现“军事现代化”、实施新的先发制人式的反恐战略,并在网络安全、打击有组织犯罪、维护边境安全和周边稳定、确保经济安全等领域运用综合手段并加强部?#21028;?#35843;。[8]


二、积极参与?#20998;?#20107;务

(一)定义英欧关系“新时代”

       妥善处理与欧盟的“旧情”并塑造英欧新型关系,是英国外交应对?#38597;?#36827;程并实现“全球英国”构想的起点。英国希望在外交?#29616;?#26032;定义英欧关系并在?#20998;?#20107;务中继续发挥作用,这既?#24418;?#22312;?#38597;?#35848;判中对欧盟形成牵制的考虑,也是其着眼于未来英欧关系的提前布局。在?#38597;?#35848;判举步维艰之时,梅首相于2017年9月在佛罗伦萨发表题为“英欧合作与伙伴关系的新时代”的长篇演说,试图说服欧盟在谈判中“开启新思维”并着眼于英欧关系的长远发展。?#26041;?#26410;来英欧关系定义为?#26696;?#24378;大的朋友和新型、深入和特殊的伙伴?#20445;?#24182;从经济和安全两个维度加以阐述,即在经济上建立一种超越?#20998;?#32463;济区模式和欧盟—加拿大自?#25215;?#23450;模式的?#26696;?#22909;、更密切的关系?#20445;?#22312;安全上保持现有合作并寻求在?#20998;?#22806;交安全事务中发挥更大作用。梅试图定义未来英欧关系的目的是为了打破?#38597;?#35848;判僵局、摆脱英方的不利地位,同时也表明英国外交已开始塑造其“欧盟伙伴”的身份,并逐渐将?#20998;?#20107;务由一体化框架纳入正常的外交框架。[9]

(二)塑造英欧外交安全关系

       出于应对?#38597;?#35848;判和塑造未来英欧关系的双重考虑,英国开始在?#20998;薹段?#20869;积极活动,为未来英欧关系布局。其主要方向包括:

       1.寻求与欧盟主要国家的外交协调与安全合作。梅在慕尼黑安全会议前夕会晤德国首相默克尔,就外交安全政策交换意见,并在联合记者会上强调英德之间建立在共同历史、价值观和文化基础之上、并在北约、七国集团及二十国集团等框架内得以体现的“关键伙伴和强大联盟”关系,得到德?#20132;?#26497;的回应。[10]在对待?#38597;?#38382;题上态度更强硬的法国时,英国则为其关切提供切实帮助。[11]在2018年1月的英法峰会上,梅承诺英国空军将在马里部署三架直升机来为法国反?#20013;?#21160;提供支持。英国提升与波兰的安全合作更能体现其应对谈判和塑造未来关系的对欧外交目标。英国利用波兰对俄罗斯威胁关切上升并欲在欧盟发挥更大作用的心理,以安全合作为抓手迅速密切了两国关系。2017年12月到2018年6月短短半年中,英波达成网络合作、防务安全合作协定,英外交、国防大臣还同时访波加强外交安全协调。[12]

       2.介入?#20998;?#28909;点问题,提升存在感并发挥作用。英国利用主办“乌克兰改革会议”的机会,加强了在乌克兰问题上的介入,除体现其存在感和影响力外,也表明其落实“欧盟伙伴”的姿态。[13]随着近两年来欧盟向西?#25237;?#24178;地区扩张加速,中东欧和?#25237;?#24178;地区成为英国对欧外交的重点方向。除主办西?#25237;?#24178;国家峰会外,外交大臣约翰逊还于2017年9月梅在佛罗伦萨演讲后遍访捷克、罗马尼亚和斯洛伐克等国,并邀请中东欧八国外长访英,争取各国对英国?#38597;?#35848;判立场的理解和支持,并着眼于未来与各国新型关系的构建。[14]


三、应对大国博弈

       在国际局势尤其是大国关系急剧变化的背景下,英国极力保持其与美、俄等大国进行博弈的能力和空间,其主要应对是维持“英美特殊关系”、对美关系以羁縻利用为主;与俄激烈斗法但又避免紧张升级和关系彻底破裂。

(一)对美加以羁縻利用

       英国?#38597;?#21644;美国特?#21183;?#25919;府的对外政策是影响当前英美关系的主要因素。为确保其?#38597;?#21518;的经贸、安全利益和影响力,英国极力维系与美国“特殊关系?#20445;?#24076;望美国能在自贸谈判等重大关切?#32454;?#20104;支持,同时继续在美?#20998;?#38388;发?#21360;?#26725;梁”作用。因此即便英美在众多国际事务上产生分歧,英国也尽量避免刺激美国,同时在安全、经贸和科技等领域加强与美合作,并在对俄关系和地区热点问题上积极配合美国政策。在应对美国对?#20998;?#24320;征钢铝关税、退出伊核协议和联合国人权理事会等问题上,尽管英国在欧盟压力下与其保持一致,但官方避免对美进行直接公开指责,仅对美?#24418;?#34920;示“遗憾?#20445;?#29978;至还出现立场摇摆。[15]而在加大制裁俄罗斯和军事打击叙利亚等问题上,英美则保持了高度的步调一致和相互配合。[16]在双边层面,英国政府向议会提交“英美科技合作协定”并更新了英美“防务贸易合作条约?#20445;?#36827;一步密切了英美关系。[17]

(二)与俄激烈斗法但避免局势升级

       2017年底英国外交大臣约翰逊访俄未能缓和英俄关系,显示出双方裂隙已深,这成为2018年3月发生并仍未?#36739;?#30340;英俄“间谍门”事件的根源。自事件发生后,英国迅速做出外交反应,不仅与俄进行直接交涉,还迅速动用其外交资源,分别在禁止化学武器组织、北约、欧盟、七国集团、联合国安理会等机构内对俄展开外交攻势,促使各方作出对俄不利的表态。在缺乏直?#21360;?#21487;信证据的情况下,英国利用“间谍门”事件在西方国?#26131;?#25104;了对俄?#24052;?#19968;战线?#20445;?#32473;俄罗斯带来巨大的外交压力,一定程度上缓解了一度紧张的欧美关系,并为美国加大对俄制裁制造了借口。“间谍门”时间成为?#38597;?#32972;景下英国动用其综合手段参与大国博弈的典型案例。但在权衡局势并把握主动权的考虑下,英国始终将“间谍门”事件控制在外交博弈的?#27573;?#20869;:尽管控诉俄方?#24418;?#26159;“侵略?#20445;?#20854;在北约框架内?#21442;?#20027;动提出启动集体防御的第五条款,而是局限于集体磋商的第六条款。[18]在?#38597;?#25104;为英国内政外交头等大事以及大国关系急剧变化的背景下,既通过与俄斗法显示其外交能力又避免与俄罗?#26500;?#31995;的全面破?#36874;?#21512;英国利益。


四、介入地区热点、拓展全球布局

       在原有外交传统和政策惯性基础上,为落实“全球英国”目标,英国保持并加大了对地区热点问题的介入。在介入地区事务的同时,英国在其海外领地和英联邦体系两个?#27573;?#20869;拓展其全球外交布局,亚太、拉美和非洲地区成为其重点方向。

(一)介入地区热点问题

       在核不扩散问题上,英国保持了对伊核、朝核问题的关注和介入。尤其在伊核问题上,因其涉及英美、英欧关系以及中东地区格局,英国政府先后分析并发布了专项报告,并派官员出访?#31243;亍?#38463;联酋等国展开?#26377;?#22312;亚洲和中东,英国介入缅甸罗新亚人问题和也门局势,外交大臣约翰逊还以此为名出访缅甸、孟加拉和中东,并联合美国、?#31243;?#21644;阿联酋就也门局势发表联合声明。[19]在非洲,南苏丹事务是英国介入的重点,英、美和挪威组成的“三驾马车”联合欧盟于2017年7月发表联合声明。[20]从介入地区热点的方向和方式可以看出,英国尽力确保其在地区热点中?#23433;?#32570;席?#20445;?#24182;根据事态及自身影响?#27573;?#26469;采取或自主或联合的灵活介入方式。

(二)拓展全球外交布局

       为落实“全球英国”目标,英国对其海外领地和英联邦体系给予了极大的重视,动作频频,试图在此?#27573;?#20869;拓展全球外交布局。2017年12月,英国召集其海外领地负责人举?#23567;?#32852;合部长理事会”并发表联合公报,不仅就?#38597;?#38382;题?#24052;?#19968;思想?#20445;?#24182;重申英国与各领地之间的“宪法关系”。[21]2018年4月,英国举行英联邦国家首脑会议,有46国领导人及50名部长级官员出席,极力营造拥有24亿人口的英联邦大家庭形象,以此显示?#38597;?#21518;英国外交的“巨大机遇”。[22]

       与其海外领地和英联邦体系相交织的亚太、拉美和非洲地区成为英国拓展全球布局的重点区域。亚太地区的中、日、印及澳、新是英国的外交重点,特雷莎·梅首相实现了对日、中首访,英日部长级“2+2”磋商?#20013;?#23433;全合作有所提升。印度总理莫迪访英,双方发表联合声明及相关?#38469;酢?#36152;易和投?#23454;?#31995;列备忘录及协定。[23]为体现其对印度的重视,英国政府在在其“国家安全战略评估报告”中首?#38382;?#29992;“印太?#27604;?#20195;“亚太?#22791;?#24565;。英国还进一步密切与澳、新在外交安全领域的合作。英国影响力趋于没落的拉美和非洲地区在“全球英国”视野下重获重?#21360;?#22806;交大臣约翰?#26041;?#20986;席G20外长会议期间出?#32654;?#32654;三国后撰文称,“英国长期忽视拉美但?#38597;方?#25913;变这一状况”。[24]梅首相于2018年8月出访南非、尼日利亚和肯尼亚三国,实现了英国领导人五年来对非洲首访,其投资承诺体现出其“重返非洲”的意图。此外,英国在时隔五年后于2018年4月发布“北极政策更新文件?#20445;?#34920;现出在?#38597;分?#21518;建立独立的北极政策框架的强烈意愿。[25]

 



[1] PM speech at Munich Security Conference: 17 February 2018. 英国政府网?#23613;ttps://www.gov.uk/government/speeches/pm-speech-at-munich-security-conference-17-february-2018.

[2] How UK foreign policy responds to an ever more challenging global environment, February 2018 memorandum for the International Relations Committee. 英国议会网?#23613;ttp://data.parliament.uk/writtenevidence/committeeevidence.svc/evidencedocument/international-relations-committee/foreign-policy-in-changed-world-conditions/written/79900.html.

[3] 同注2。

[4] Foreign Secretary announces 250 new diplomatic roles and ten new sovereign missions overseas, Published 21 March 2018. 英国政府网?#23613;ttps://www.gov.uk/government/news/foreign-secretary-announces-250-new-diplomatic-roles-and-ten-new-sovereign-missions-overseas.

[5] Foreign Secretary expands UK Commonwealth diplomatic network, Published 19 April 2018. 英国政府网?#23613;ttps://www.gov.uk/government/news/foreign-secretary-expands-uk-commonwealth-diplomatic-network.

[6] 英国新设驻外机构的9国为:非洲:莱索?#23567;?#26031;威士兰;加勒比地区:巴哈马、安提瓜和巴布达、格林纳达、圣?#32435;?#29305;和格林纳丁斯;南太平洋:萨摩亚、汤加、瓦鲁阿图。

[7] International Trade Secretary announces new roles to boost trade around the globe, Published 27 November 2017.  英国政府网?#23613;ttps://www.gov.uk/government/news/international-trade-secretary-announces-new-roles-to-boost-trade-around-the-globe.

[8] National Security Capability Review (NSCR), Published 28 March 2018. 英国政府网?#23613;ttps://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/705347/6.4391_CO_National-Security-Review_web.pdf.

[9] PM's Florence speech: a new era of cooperation and partnership between the UK and the EU. 22 September, 2017. 英国外交部网?#23613;ttps://www.gov.uk/government/speeches/pms-florence-speech-a-new-era-of-cooperation-and-partnership-between-the-uk-and-the-eu

[10] PM press conference with Chancellor Merkel: 16 February 2018, Published 16 February 2018. 英国外交部网?#23613;ttps://www.gov.uk/government/speeches/pm-press-conference-with-chancellor-merkel-16-february-2018.

[11] UK to step up French operations in Africa as PM and President Macron meet for UK-France Summit, Published 18 January 2018. 英国外交部网?#23613;ttps://www.gov.uk/government/news/uk-to-step-up-french-operations-in-africa-as-pm-and-president-macron-meet-for-uk-france-summit.

[12] UK/Poland: Treaty on Defence and Security Cooperation, Presented to Parliament May 2018. https://www.gov.uk/government/publications/cs-poland-no12018-ukpoland-treaty-on-defence-and-security-cooperation. Press Release: UK-Poland security ties strengthened, Published 21 June 2018. 英国政府网?#23613;ttps://www.gov.uk/government/news/press-release-uk-poland-security-ties-strengthened.

[13] UK and Ukraine co-host international conference to support a prosperous future for Ukraine, Published 6 July 2017. 英国政府网?#23613;ttps://www.gov.uk/government/news/pm-meeting-with-ukrainian-prime-minister-groysman-5-july-2017.

[14] Foreign Secretary to visit Czech Republic, Romania and Slovakia, Published 25 September 2017. https://www.gov.uk/government/news/foreign-secretary-to-visit-czech-republic-romania-and-slovakia. Foreign Secretary hosts talks with European foreign ministers, Published 15 October 2017. https://www.gov.uk/government/news/foreign-secretary-hosts-talks-with-european-foreign-ministers.

PM welcomes Western Balkans Heads of Government to London, Published 26 February 2018. 英国政府网?#23613;ttps://www.gov.uk/government/news/pm-welcomes-western-balkans-heads-of-government-to-london.

[15] Boris Johnson: US Human Rights Council withdrawal is regrettable, Published 19 June 2018. https://www.gov.uk/government/news/boris-johnson-us-human-rights-council-withdrawal-is-regrettable

Foreign Secretary's statement on the Iran nuclear deal, 9 May 2018. 英国外交部网?#23613;ttps://www.gov.uk/government/speeches/foreign-secretary-statement-on-the-iran-nuclear-deal.

[16] Airstrikes show we stand up for principle and civilised values: article by Boris Johnson, Published 15 April 2018.  英国政府网?#23613;ttps://www.gov.uk/government/speeches/airstrikes-show-we-stand-up-for-principle-and-civilised-values-article-by-boris-johnson.

[17] UK/USA: Agreement on Scientific and Technological Cooperation, Presented to Parliament November 2017. Published 30 November 2017. https://www.gov.uk/government/publications/ts-no252017-ukusa-agreement-on-scientific-and-technological-cooperation. The UK-US Defense Trade Cooperation Treaty, Published 22 May 2018. 英国政府网?#23613;ttps://www.gov.uk/government/publications/the-uk-us-defense-trade-cooperation-treaty.

[18] Putin’s sinister threats and lies extend far beyond his own country: article by Boris Johnson, Published 20 March 2018. 英国政府网?#23613;ttps://www.gov.uk/government/speeches/putins-sinister-threats-and-lies-extend-far-beyond-his-own-country-article-by-boris-johnson.

Foreign Secretary's keynote speech at chemical weapons conference, Published 22 May 2018. https://www.gov.uk/government/speeches/foreign-secretarys-keynote-speech-at-chemical-weapons-conference.

[19] Joint Statement on Yemen by the UK, UAE, Saudi Arabia and USA. Published 12 December 2017. https://www.gov.uk/government/news/joint-statement-on-yemen-by-the-uk-uae-saudi-arabia-and-usa.

[20] Troika and EU Joint Statement on South Sudan, Published 20 July 2017. https://www.gov.uk/government/news/troika-and-eu-joint-statement-on-south-sudan.

[21] Overseas Territories Joint Ministerial Council: 2017 communique. Published 1 December 2017. https://www.gov.uk/government/publications/overseas-territories-joint-ministerial-council-2017-communique.

[22] PM's words at opening of Commonwealth Heads of Government Meeting on 19 April 2018, Published 19 April 2018. https://www.gov.uk/government/speeches/pms-words-at-opening-of-commonwealth-heads-of-government-meeting-on-19-april-2018.

Commonwealth has key role to play in the bright future for Britain: article by Boris Johnson, Published 12 March 2018, https://www.gov.uk/government/speeches/commonwealth-has-key-role-to-play-in-the-bright-future-for-britain-article-by-boris-johnson.

[23] UK - India joint statement: shared values, global capability, Published 18 April 2018. https://www.gov.uk/government/publications/uk-india-joint-statement-shared-values-global-capability.

UK and India: MoUs and agreements, 18 April 2018, Published 18 April 2018. https://www.gov.uk/government/publications/uk-and-india-mous-and-agreements.

[24] We have neglected Latin America's realms of gold for too long - Brexit can change that: article by Boris Johnson, Published 28 May 2018. https://www.gov.uk/government/speeches/we-have-neglected-latin-americas-realms-of-gold-for-too-long-brexit-can-change-that-article-by-boris-johnson.

[25] Beyond the ice: UK policy towards the Arctic, Published 4 April 2018. https://www.gov.uk/government/publications/beyond-the-ice-uk-policy-towards-the-arctic.


      (来源:《英国发展报告2017-2018》,社会科学?#21335;?#20986;版社2018年12月版


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